大規(guī)模開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、保障國(guó)家糧食安全的重大民生工程。中央提出,“十三五”時(shí)期要確保建成4億畝、力爭(zhēng)建成6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,資金總需求在7200億元以上,其中,通過(guò)土地整治要建成2.3億畝至3.1億畝,需要資金4100億元至5600億元。
近年來(lái),受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入等因素影響,各級(jí)政府用于土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金投入呈下滑趨勢(shì),與規(guī)劃任務(wù)相比出現(xiàn)較大缺口,亟需改革完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理體制機(jī)制,切實(shí)發(fā)揮土地整治的平臺(tái)作用,積極構(gòu)建多元化投入機(jī)制。
適應(yīng)預(yù)算管理制度改革新趨勢(shì),鞏固土地整治財(cái)政投資主渠道。土地整治是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)最重要、最有效的平臺(tái)和抓手。“十二五”以來(lái)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得的重大成就,離不開以新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)(以下簡(jiǎn)稱“新增費(fèi)”)為主體的中央和地方各級(jí)財(cái)政資金的有力保障。據(jù)統(tǒng)計(jì),“十二五”期間,全國(guó)平均每年投入土地整治資金近千億元,其中“取之于土、用之于土”的新增費(fèi)投入占到70%以上,為各地開展土地整治提供了穩(wěn)定資金保障。
自2017年1月1日起,新增費(fèi)由政府性基金預(yù)算調(diào)整轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算,新增費(fèi)使用管理方式發(fā)生重大變化。但是,目前很多地方還沒(méi)有按照中央要求,及時(shí)在地方財(cái)政預(yù)算中設(shè)立“土地整治工作專項(xiàng)”,新增費(fèi)主渠道作用受到影響,一些地方土地整治面臨等米下鍋的窘境。
為完成“十三五”時(shí)期通過(guò)土地整治建成2.3億至3.1億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)任務(wù),首先要確保土地整治財(cái)政投資主渠道。中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定“土地整治工作專項(xiàng)”預(yù)算,并按照“以規(guī)劃定任務(wù)、以任務(wù)定資金”的原則,對(duì)地方開展的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治重大工程和災(zāi)毀耕地復(fù)墾等土地整治工作予以重點(diǎn)支持。地方各級(jí)政府要高度重視新增費(fèi)預(yù)算管理制度改革新舉措,在各級(jí)財(cái)政預(yù)算中相應(yīng)設(shè)立“土地整治工作專項(xiàng)”,足額保障土地整治專項(xiàng)資金。
以土地整治規(guī)劃為平臺(tái),整合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金。當(dāng)前,涉及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金渠道多,資金使用較分散。必須深化改革創(chuàng)新,積極整合各個(gè)渠道的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金,著力提高財(cái)政資金使用效率。
綜合考慮各方面因素,土地整治規(guī)劃是推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金整合的最佳平臺(tái)和路徑。近年來(lái),國(guó)土資源部牽頭研制出臺(tái)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》和《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評(píng)價(jià)規(guī)范》兩項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),解決了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一評(píng)價(jià)尺度的問(wèn)題;同時(shí)依托國(guó)土資源遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái),奠定了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一上圖入庫(kù)、統(tǒng)一監(jiān)管考核的基礎(chǔ)。2017年2月,國(guó)家發(fā)展改革委等7部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的意見》,要求各地加快編制“十三五”時(shí)期土地整治規(guī)劃,形成國(guó)家、省、市、縣四級(jí)土地整治規(guī)劃體系,其中縣級(jí)土地整治規(guī)劃要把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)落實(shí)到項(xiàng)目、地塊和圖上。這一規(guī)定賦予土地整治規(guī)劃統(tǒng)籌布局高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重大使命,也為整合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金、激發(fā)資金集聚效應(yīng)提供了科學(xué)路徑和基本遵循。
打通用活土地整治政策,撬動(dòng)金融資本和社會(huì)資本參與。中央鼓勵(lì)引導(dǎo)金融資本、社會(huì)資本參與土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。但由于財(cái)稅金融政策等缺乏實(shí)質(zhì)性支持措施,一定程度影響了金融資本和社會(huì)資本參與的積極性。2017年初,黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》,出臺(tái)了改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理的重大措施,一是拓展補(bǔ)充耕地途徑,統(tǒng)籌實(shí)施土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等;二是根據(jù)各地資源環(huán)境承載情況、耕地后備資源條件等,分類實(shí)施補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌。
打通補(bǔ)充耕地渠道“算大賬”是土地整治政策的重大改革創(chuàng)新。中央規(guī)定,允許通過(guò)土地整治增加的耕地作為補(bǔ)充耕地指標(biāo)在省域內(nèi)調(diào)劑,投資方按規(guī)定或合同約定取得指標(biāo)調(diào)劑收益。這一政策創(chuàng)新不僅為實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡開辟了新途徑,還為引導(dǎo)金融資本、社會(huì)資本參與提供了動(dòng)力和抓手。(作者 國(guó)土資源部土地整治中心總工程師賈文濤)